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要了解抗战时期，国民党组织的朽坏，就需要从1927年-1937年这十年间说起，一般来说，国民党党务工作在北伐完成后，凸显出两个重大后遗症： 一个是入党手续形式化；一个是党务工作覆盖面狭窄化。
1、北伐遗留的苦果
就入党手续形式化而言，最明显例子是普通党员和军人党员在数量上的严重差距。依照在世时所形成的一个现代化政党的运作方式而言，理想的入党程序应该首先是人民通过对党义宣传的信服，自觉性争取入党，而党务机构经过严格挑选，择优吸纳入党，经过庄严宣誓仪式，然后再经过深度理论的熏陶和纪律的规范，才能够达到“为民前锋”标准。
但是这个模式在北伐初期就被军队破坏。
检视北伐初期（1926年）国民党党员分布资料就可以发现，他们明显集中在两广和江浙地带。
依北伐“成功”的过程可以看出，国内各个省份归顺“中央政府”的顺序大致是：
1925年广西，广东；1926年湖南，甘肃，青海，湖北，江西，陕西，福建；1927年四川，浙江，贵州，安徽，江苏，河南，山西，宁夏，云南；1928年山东，河北，新疆，东北三省。
但是这些表面上的“归顺”和实质上的“统治”完全是两码事。归顺的内涵无非是地方政府或军事单位宣称奉南京政府为正统“中央政府”，接受南京政府职位委派状，悬挂青天白日满地红国旗，但是在实质上依然维持独立或半独立状态。在这种局面下，这些地方性政权和国民党的关系走向两个极端。
一个极端是不经过上述任何严格遴选考核过程，某些军队就硬性规定全体官兵集体宣誓加入国民党。最明显例子就是东三省。在张学良宣布东北军队易帜的同时，规定全体文武官员和士兵一律宣誓参加国民党。此例一开，其他地区军事领袖们群起仿效，造成军队党员急剧膨胀。
“军队党员”一项在1929年开始单独计算，人数立即超过三十万人（307568人），到了1937年更超过一百万人（1013019人）。如果排除海外党员不予计算，则国内军人党员数字占全部党员数字的三分之二，完全流于形式主义。
无论出自何种动机，这种集体而强制性入党的方式，只能让军人党员成为南京时期一个累赘，甚至是一个笑柄。蒋介石在建立党军初期引进了苏联的军队政工制度，原本指望把党军发展成一股坚强战斗力。但是由于此后归顺中央政府的军事领袖们对党务工作的漠视，以致发展党务和党组织经常流于形式主义、走过场，在命令官兵们集体宣誓入党之后，就不闻不问。既然所有官兵都是党员，则党员身份失去它特殊意义。
另外一个极端是，国民党党务工作在大多数省份完全无法展开，或甚至遭受严重打击。即便在北伐进行中，军权大于党权的现象已趋明显。
特别是由于投靠北伐军的单位快速增加，国民党原有的党务工作人员根本无法进入这些新伙伴的军队中。宁汉分裂是南京的军权和武汉的党权公开分裂的表现。虽然后来达成表面弥合，但是地方实力派（如冯玉祥，阎锡山，李宗仁，张作霖，李济深）各据一方，国民党中央组织根本打不进去。在整个南京时期，凡是在地方实力派控制下的省份，国民党组织和人员都难以进入他们的地盘。
基于这些因素，使南京时期各省党部的成立和党员的分布数字，并不能说明国民党在这些省份的实力是否雄厚和党务工作是否展开。简言之，党员数据和政权控制度并不吻合。一个简单的例子是，依据1935年调查，江苏、浙江两省（包括上海市和南京市）占党员总数的16.8%；但是广东和广西两省却占31.1%。仅看党员数字很容易误导人们以为这些地区都是党力量最坚强的地区，可是事实上两广和南京分属两个对立权力集团。
而两广党员数字超过江浙一倍也充满误导，因为江浙地区才是国民政府的核心区。党领袖们在企图把党重心从昔日广东转移到长江中下游过程中，遭遇到重重阻碍。孙中山去世后，党领袖们对集体领导模式无法取得共识。胡汉民、和蒋介石之间长期争斗，使得党多年不能得到明确指导方向。清党后，党组织和活动依旧混乱不堪。即使在1930年代，国民党也从未制定出统一而又具连贯性的党员吸收政策，变成各地自行其是。
这些现象当然就牵涉到国民党的覆盖面问题。依照一项调查，即使在南京政府鼎盛时期和抗战前夕（1936年），只有几个被普遍认为是南京政府高度控制的省份设有省党部组织，而却有一倍以上省份没有正式建立省党部。然而即使设有省党部也并不是国民党势力伸张的可靠标志，因为它们本身就可能虚有其表，缺乏战斗力。
至于县单位成立县党部的就更少，而农村基层则几乎没有党组织。如果再从党员与人民大众的数目相比的话，则党和人民的距离就更是遥远。国民党普通（非军事）党员与当时全中国人口的比例大约是1:990，而在同年代，意大利法西斯党的比例是1:25，苏联共产党的比例是1：65。仅就党员数量就可以看出，国民党是一个面向精英而不是面向人民群众的政治组织。
国民党远远不足以控制人民群众的现象，在个别地区特别突出。比如说，在南京市每59个市民中有一个党员，这种高度密集的原因显然是因为南京政府中央的一切机构均聚集于此。相较之下，上海市是全国金融商业航运最繁荣城市，情况立即急剧滑落，每510个市民才有一个党员。到了汉口，北平和其他城市，这个比例就更加滑落。城市情况已然如此，乡村就更难见到党员踪影。以如此悬殊的覆盖率，党员在人民群众中孤立无助和无可作为，实在并不令人讶异。训政工作如何展开，立即成为大问题。
有鉴于以上数据，国民党这部政治机器的覆盖面和渗透力在南京时代就远远不足以产生“控制”作用。更重要的是，一旦进入抗战时期，如此薄弱空虚的政治组织如何能够适应大后方崭新而又陌生的政治环境，又如何能够自身脱胎换骨地承担大任，将会是一个极其严峻的考验。
2、“政重党轻”的现象
首先需要指出的是，依据孙中山构想，训政时期是以党治国。他还曾经特别阐明，是以党主义治国，而不一定需要由党员治国。
事实上，南京政府官员也并不是由国民党一党包办，而是吸纳了许多党外人士进入政府，甚至担任领导职务。
他们包括两大类人士：
第一类人是原本在北洋政府任职的文官，南京政府需要借重他们的行政经验，让新政府马上可以执行“治国”的任务。除了某些“政客”之外，这个现象在外交领域最为明显。南京时期的外交部长，驻英国，美国和法国大使以及在国际联盟进行外交冲刺工作的领军人物，几乎全是北洋政府培养出来的外交官。
第二类则是散布各行各业的专家、知识分子，和在教育界与实业单位担任主导地位的人士。这些人除了具备专业知识和历练，可以驾轻就熟地处理国家大事之外，也因为蒋介石对新近参加革命队伍的年轻人缺乏信心，担心他们行事鲁莽，不敢委以重任，认为国家大事切不可以轻易交付年轻人当做是实验园地一般去摸索。
依据一项估计，在中央机关被甄别为特任等级和简任等级的（高阶）公务员之中，国民党员只占一半。如果以中央机关公务员总数计算，则国民党员在1929年占36%，到1933年（可能是因为南京时期机能性机构的扩张）反而降到22%。而在地方级公务员之中，即便是在南京和上海等国民政府统治核心区，1929-1930年党员只占10-17%。县政府机构则更少。
这个现象并不表示南京政府背离了孙中山训政精神，反而表示它对人才引进的高度包容性。或许更确切地说，南京时期国民政府并不是国民党以党治国的工具。事实上，蒋介石个人立场是政府用人应该以才德为主，因此当他看到行政院坚持引用党外人才而遭到国民党内部分人士反对时，他仍然予以赞许。直到1936年5月份的统计，南京政府仍有相当数量部长级官员不是国民党党员。
在实际运作上，南京时期呈现的是“政重党轻”现象。这个关系在几方面表现得特别突出。
首先在中央一级，国民党领袖们只把精力投入政府工作，而把党务视为点缀或累赘。考其原因是因为在政府工作容易表现成绩和获得成就感，有助于个人事业发展和职位升迁。但是在党务工作上却难以看出成绩，也难以获得回报。其结果是，即便是位居中央党部最重要的组织部部长张厉生也不禁感叹（1936年），党没有实务工作可做。
整个南京时期蒋介石对于国民党党务的态度令人产生两个印象。一方面，党务在他心目中占据边沿地位。遍观蒋介石此时期日记，在他被周遭万事缠身而巨细靡遗的记载习惯中，竟然对于党务可以长时期不置一词，视若无睹。但是另外一方面，他在整个南京时期对军事组织和尚武精神从不吝啬给予由衷而坦率的称赞，但是在对党务工作或断或续地提及时，又总是只有尖锐批评，而对于党员的诸多“缺点”则更是格外地愤怒难抑。
可能是由于蒋介石早期职责仅限于军事领域，而中央军又是亲手缔造，所以钟爱之情自然流露。
相形之下，党却是其他领袖早已占据和建立声望的领域，他作为一位后进者，只能在别人鼻息之下先占一席之地而后图谋扩充势力，所以从1926年就开始对党显示保留态度。他当时就明确表示，党控制政府的原则，并不表示党员们可以理所当然地享有特殊政治或行政地位；而他对某些个别党员居然对政府持反对态度尤其感到愤慨。因此尽管蒋介石在原则上承认党有权领导政府，他也坚持党员必须服从政府官员，并与之配合。
即便是当蒋介石后来在党内逐渐取得主导地位，他依然坚持党的意识形态应该被用来指导国家，而对那些自认为理应有权在政府中担任重要位置的党员们，则一律被他谴责为追逐私利和没有革命资格的人。
在整个南京时代，他始终把党视为是妨碍他推行政策的绊脚石。
比如说在1928年，蒋介石对国民党员的批评就更形露骨，“党亡民病，侵权凌上，矝功自伐，非彻底解决，前途绝望”。
1932年他把矛头指向党内派系林立乱象，即使是依照他当时指认，已经包括“国主派，孙（科）陈（立夫）派，冯（玉祥）阎（锡山）派，共产派，官僚派（研究、交通、安福各系）”，当然还有金融界巨子和各省军人。
1932年初一次事件让蒋介石更表达了他深刻的疏离感。1月28日蒋介石被汪精卫以突袭方式强邀出席临时政治会议，到达会场后“临席时见各委大半皆被余消灭、或为余仇敌，今竟相聚一堂，不知所怀，回途万感交集，甚欲辞去”，但是为了顾全大局只好“忍痛驻留”。
这种心态其实并不难以理解。比如说，西山会议派是当时青年们指责为腐化不足以担当革命任务的团体。但是在清除共产党之后，国民党在理论上又不得不容纳西山会议派以资巩固。改组派和北洋政府遗留官僚也被青年们视为不革命分子，但是他们猬集中枢，造成社会上流传“军事北伐，政治南伐”之讥讽。
3、形同虚设的中央党务机关
面对如此局面，蒋介石的第一步策略是部署陈果夫、陈立夫兄弟夺取党部组织部的主导职位，其目的并非致力于党的改造或“脱胎换骨”，而只是希图“占位”，掌握党的上层架构使之不落入政敌之手。
但是也或许正是蒋介石这个“占位”策略并无法彻底掌控国民党机器，又对其他党领袖、老党员、和当权派干部们的深刻不满，才导致他在1931年初就首度想到“更张”的必要性，而召集贺衷寒等人探讨组织“少年党”事务。而此举的目的则是“组织政党，彻底政策”，监督党员腐化，宣传领袖主张，强制社会执行，同时认为需要组织一个“侦探队”，去对党内进行掏腐挖垢手术才能达成以上这些目的。
简言之，蒋介石希望建立一个意志集中，行动有效的“党”，去取代一个处处掣肘而残破老旧的国民党。不久之后，“力行社”将成为蒋介石在国民党边沿另起炉灶的一个秘密组织，并且在1932年春天紧锣密鼓地发动。
然而在此后几年中，蒋介石对于力行社干部的能力和社务发展方向又持续表达高度不满。在1933-1936年日记中，不断地表达失望和急躁。虽然创办力行社的干部选自黄埔学生，但是显然蒋介石对于建军有自己的一套方法，又有外国顾问相助，颇为得心应手，但是对于办党事务则是倍感生疏，又所托非人，终致一筹莫展。
到了1937年卢沟桥事变前夕，他对党务的不满显然上升到了一个临界点，以致在日记中透露他的徬徨：“党务发展之方针：新建乎？改造乎？”
仅就常理而言，国民党的“中央执行委员会常务委员会”作为党的最高机构，都应该是高度关注国家大事，日理万机而又忙碌不已的决策单位。但是事实上它是一个清闲衙门，经常无事可干，会议议程只是讨论一些鸡毛蒜皮例行公事。
蒋介石因为其他事务繁忙，经常不出席会议，而其他委员多半是“老先生”们，除了开会时间外，很少到党部过问事务。他们对于党务高度隔阂，却喜欢在开会时高谈阔论，事后又不去追踪结果，终致沦为一个无足轻重的单位。
中央党部本身也形同虚设，成为一个空荡衙门，许多在政府负担职务的党部领导，也只是热衷于政府部门的有权有势，轻视党务工作，挂名而已。
这个现象其实并不奇怪，因为连国民党中常会这么地位崇高的单位，本身也不过就是一个政治酬庸单位。从中常会委员名单可以看出，在1936年以前，他们属于几类人物，包括过气政客（如胡汉民），敬老尊贤（如谭延闿），党内反对派（如汪精卫和李济深），和他们的家臣僚属，在政治上都属于无拳无勇的附庸人物或清谈逍遥派。
正如张治中曾经指出，国民党号称以党治国，其实是空话。中常会很少讨论实质性政策问题，而党部对于党员行为又缺乏约束力。党中央既无组织，又无纪律。其决议被行政院视同废纸，可以完全不予理睬。中央级党务另外一个重要单位当然是中央委员会。但是根据一位中央委员回忆，他当选之后无事可做，除了可以参加党部纪念周和一些不重要会议外，无权过问政府内政外交事务，甚至连重要党国消息都必须和普通老百姓一样，靠每天读报始能得知。
中央级单位还有一个作风严重地削弱党的功能，那就是盛行“兼差”风气。照理说，中央政府和中央党部各有许多职位需要派任，但是事实上当时流行的做法是以兼任方式实行“党政一肩挑”，领导们既是政府高官，也是党务领导。最明显例子就是蒋介石本人。
根据一项统计，他在南京时期曾经一度兼任24个职位，而其他高官也平均每人兼任13个职位。其结果是：首先，中央阶层党干部兼职中央政府，把时间精力放在政务，轻视党务工作，形成风气。其次，领导人兼职太多而无法认真领导，造成下属懒惰，不负责任风气漫延上下。与此同时，专职党务工作的人员对于国家事务不能产生丝毫影响力，遑论推动“训政”使命。
第三，南京时期形成的这个风气，到了抗战时期因为后方人才缺乏而变本加厉，成为抗战时期党务急速衰退的一个重要原因。
4、党政分离的后果
南京时期党政关系似乎呈现两个相反趋向。在中央层次，党在理论上和政策上并没有明确地把党部降级为政府附属品。
在地方层次，则在理论上和实际运作两方面都明显地把党置于政府之下。在早期，地方党务工作人员也曾经极力主张实行“以党治政”原则，但是蒋介石严令制止地方党部越权干涉政府事务。从1928年宣布实施训政后，地方级在实质上实行党政分立，党部和政府属于两个独立体系，双轨并行。
换言之，中央领导人可以身兼党政两方面职务以模糊党政关系，但是地方上则党政人事分开，各行其是。国民政府之所以采取这个立场，其原因是它自忖没有能力制服地方上庞大而根深蒂固的旧势力，又担心这些旧势力渗入地方党部后据以干涉地方政府。但是这个分家的后遗症则是地方党部和政府之间经常发生冲突，党部指责政府腐化，而政府官员则怀疑党部恶化。
面对如此对立局面，中央政府一贯态度是警告地方党部收敛，不可干预地方行政事务。
在蒋介石本人权势不断上升的岁月里，他所期望的地方基层党政关系是，党不可干涉地方政府，要减少在民众中做宣传工作（他嗤之为“讲空话”），但是必须要以身作则地去说服民众听从政府指令。
尽管胡汉民曾经坚持必须遵循孙中山所倡导的党高于军政的原则，但是当他在1931年4月被软禁后，他的观点随之销声匿迹。在此之后，蒋介石统治下的政治趋向是：吸收大批北洋有历练的政治人物担任南京政府要职，国民党与国民政府脱钩，党权日益下滑，而军权则在地方上凌驾于党和政府之上，取得支配地位。
地方党政分家的必然后果，就是它们所掌握的资源和受到的待遇出现极大差别，最终造成政府强化而党权弱化。
比如说，省级政府属下有民政、财政、教育、建设四个功能性的“厅”，和其他名目繁多的单位（局，处，所，中心等）统揽政务，人员编制庞大、经费数目浩大。但是省党部职责则是负责发展和训练党员、宣传党义、推行党教育、宣传引导民众，管理社会团体等等。在其他许多领域党务工作都不准进入。
更有甚者，地方党部办公经费和干部薪水也必须仰仗政府提供，更让党部变成是政府的附庸机构。比如说，当时省政府委员每月收入大约2000元，而省党部委员收入只是150元，尚不及省政府科员。县长收入约250-300元，而县党部书记长只有40元。整个县党部经费尚不及县长一人月薪。
地方党部以如此微薄经费和薪酬完全无法吸引社会上优质人才入党和展开工作，地方党部和党员在一般人民心目中身价自然大幅滑落。而党务工作人员的士气当然低落，无心做好分内工作，却尽力钻营谋求政府机关职位。这个差别也可以从地方政府官员和党务工作人员的学历看出端倪。许多县长是大学毕业生，而地方党部领导人大多是中学程度或是师范生。学历高的县长当然不愿意接受学历低的党部主管的领导。
总的来说，国民党作为一个革命政党，原本上级党部就应该通过党组织系统对党员加以控制和管理，使得下级的从政党员忠诚遵守党的命令去监督下级政府，执行党的政策。但是南京时期的国民党并没有发挥此项功能，上级党部和中央党部不但没有把管理党员当做是自己的责任，反而是任由地方党部党员自生自灭，导致整个党无法发挥它在训政时期应有的功能。
（正文完）
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